我国钢铁业当下的严峻形势也折射出其历史性机遇。目前钢铁业内外环境特点是中国钢铁业调整进而驱动世界新一轮钢铁产业转移的阶段性产物，是中国钢铁业从体量扩张转向全面崛起调整期的必经历练。调整期的钢铁行业政策应以市场化结构性改革为引领，推进转型升级，政策内容应力求符合钢铁业经济特有属性与调整规律，有效化解早先积累的失衡因素并培育全面崛起力量。

近年来我国经济进入周期与结构双重调整的关键阶段，具有较强顺周期特征的钢铁行业面临困难形势。需求增长失速派生严重产能过剩，价格与利润大幅下降显示经营环境恶化，负债率高企与少数企业违约破产，大量“僵尸企业”在市场生死线边缘徘徊，钢铁作为“两高一资”行业持续面临绿色环保压力。就外部而言，我国钢铁出口较快增长面临贸易摩擦频次上升与国际钢铁对话施压。一段时期以来，钢铁业成为一个负面消息不断的“问题行业”。

然而，转换视角观察，我国钢铁业当下的严峻形势也折射出其历史性机遇。目前钢铁业内外环境特点是中国钢铁业发展驱动世界新一轮钢铁产业转移的阶段性产物，是中国钢铁从体量扩张转向全面崛起调整期的必经历练。调整期钢铁行业政策应以市场化结构性改革为引领，推进转型升级，政策内容应力求符合钢铁业经济特征属性与调整规律，有效化解早先积累的失衡因素并培育全面崛起力量。对外积极利用国际对话，管理大国竞合关系，推进世界钢铁产业转移与钢铁贸易依存度趋势性回升。本文侧重分析钢铁业国内形势成因与应对政策。

形势成因与调整逻辑

目前我国钢铁形势出现上述特点，既受到国民经济从早先景气扩张进入深度调整期的宏观环境变化影响，也与钢铁行业成本结构与政策环境等方面具体属性特征对产量与产能调节产生特殊制约作用有关，需要在透彻分析问题成因基础上设计应对政策。

钢铁行业价格降幅更大这个基本事实，无法仅从外部环境变动上解释，而是与钢铁业技术工艺与成本结构特点导致在供求失衡环境下数量调节特殊困难有关。

现代钢铁生产技术特点使其具有较强规模效应，这意味着钢铁企业需耗费巨资购置设备装置建立生产系统，由此导致固定资本摊销折旧在总费用中比例较高。在正常合意的市场环境下，这方面特点使得钢铁企业具有单位产出平均成本随产出规模扩大而降低的优势，有利于企业通过扩大规模提升竞争力，因而在市场需求较快增长环境下企业具有较强扩张冲动。然而，在需求逆向变化与产能过剩条件下，通过销售产品补偿巨大分摊成本的客观需要，也会导致企业调减产量面临特殊困难，使得一个理性决策企业可能不得不接受远低于平均成本的价格，形成钢铁行业似乎更愿降价竞争与不计亏损的市场表象。

除了巨大摊销成本制约作用外，钢铁厂的炼铁高炉如果焖炉停炉需要额外支付巨大成本，进一步增加了钢企调减产量的经济困难。除上述技术与成本因素外，政府保护措施从体制扭曲角度妨碍企业退出和调减数量。

不过，经济学常识告诉我们，价格具有供求调节功能，价格下降本身是对供大于求产能过剩的现实调节手段。虽然价格下降对企业和行业都是一个痛苦过程，然而它提供了化解治理供求失衡的一剂苦药。一是调减钢铁企业当期投资，控制未来产能增量扩张；二是倒逼高杠杆与低效率企业退出，边际调减和整合产能存量；三是“奖对罚错”优胜劣汰，激励企业在动态演化中学习改进以提升决策效率，在长期对过度投资形成一种自发而积极的平衡力量。由此可见，目前钢铁困难形势从失衡调整角度看具有合规律性，钢铁业政策应“找准病灶，对症下药”，围绕更好地发挥市场调整规律，设计选择具体内容。

钢铁业结构性改革政策

基于对钢铁业经济特征属性与中国现实经济条件分析，可推测钢铁业发展未来10-20年有望进一步提升，进入全面崛起的新境界，当下正处于从世纪初数量扩张主导全球转向全面提升崛起的过渡调整期。鉴于钢铁业重要地位及其在调整期典型表现，政府高度重视钢铁业现实问题，近年来出台实施了一系列结构性改革与调整政策并初步取得积极成效，下一步应坚持改革调整的正确取向，围绕更好地助推市场规律发挥作用的目标加以充实完善。

第一，目前钢铁业政策的主要任务是要打赢化解产能过剩的攻坚战。关键是要硬化预算约束与强化市场纪律，充分发挥市场竞争优胜劣汰机制作用，消化相对过剩产能。行政干预妨碍数量调整是导致目前钢铁业困难形势的成因之一，为此政策着力点需集中于控制与减少对缺乏自生能力企业提供各类保护补贴，进一步合理界定政府与市场作用边界，以推进存量调整与去产能进程。政府对所谓“僵尸企业”要“挪开呼吸机，拔掉输血管”，为市场竞争规则决定企业去留创造政策空间，而不一定要由行政机构门“手拿生死簿，文件定去留”，直接决定企业命运。

第二，鼓励基于市场竞争规则实施的企业兼并重组。兼并重组是具有竞争优势的企业扩大规模的重要途径之一，也是缺乏自生能力企业退出与化解产能过剩的现实手段之一。兼并重组需坚持市场化导向与运作，充分发挥市场机制决定作用并充分尊重企业主体意愿，同时发挥产业政策引导作用。要允许鼓励钢铁企业跨所有制和跨地区兼并重组，允许优秀民企并购国企，更好发挥民企的体制优势与竞争活力。特定时期钢铁市场集中度应由市场机制与企业竞争决策内生决定，中国作为超大型钢铁生产和消费国，其钢铁行业集中度有其自身特点，常规行业集中度指标与其他国家存在不可比因素，因而政策目标不宜过于重视这类指标具体数值高低。需总结早先兼并重组案例的成功经验与教训，避免通过行政之手“拉郎配”，导致过犹不及和事与愿违结果。

第三，要高度重视钢铁企业就业集中与企业退出对特定地区劳动力市场可能产生的冲击，要求退出企业的清盘与资产处置优先偿付拖欠员工工资与法定社保缴费，努力将调整产能过剩对员工福利影响控制到最低程度。同时，切实发挥财政和社会政策“托底作用”，把中央财政1000亿元专项奖补资金真正优先用于补贴退出企业安置员工应有工资社保待遇、转岗就业培训与基本生活保障上。

第四，要发挥国内市场规模优势，积极发掘拓展潜在国内需求。现阶段我国储蓄资金充足，国内外资本品与原材料价格也较低廉，中西部经济相对后进地区应继续积极实施大规模基础设施建设，兼收推进城市化、短期稳增长与提振钢铁需求效果。我国房屋建筑采用钢结构的比例与发达国家存在较大差距，需适当提高房屋建筑用钢使用标准与逐步提升钢结构建筑比例。由于历史原因，我国城市地下排水系统设计标准普遍偏低，越来越不适应城市规模拓展与人员及经济活动密度增加需要，近年来每逢雨季不少地方动辄出现“城区看海”和“路面抓鱼”之类景观就是明证。需更加重视并加快改建扩建城市排水系统，同时大规模兴建城市现代地下管廊系统，在提升城市化质量同时释放钢铁潜在需求。

第五，需调整钢铁业外部政策，积极参与引导国际钢铁对话交流。近年来在全球钢铁产能过剩加剧背景下，国际钢铁对话趋于活跃，从一个角度折射出全球钢铁产业转移进入更具实质性与敏感性阶段，由此派生的各类矛盾需通过国际对话加以调解。中国作为最重要钢铁新兴大国，通过对话维护发展钢铁行业开放的外部环境与我国利益具有一致性。G20杭州峰会首次在国际钢铁合作上达成共识具有积极意义，中国应认真分析当今全球钢铁格局大重组规律与趋势，在参与国际钢铁对话上采取更加积极立场，更好发挥稳定维护开放环境的潜在正能量。

第六，实现我国钢铁业全面提升崛起的最根本要求，是通过深化改革鼓励创新推动钢铁业供给侧转型升级。要深入推进市场化体制改革，为国企与民企提供平等竞争的体制与政策平台，释放改革红利与创造竞争繁荣。随着中国钢铁业整体从中高端向高端迈进，要鼓励各类企业大胆进行前沿创新，引领全球技术演变趋势和潮流。要采用更严格环保标准，利用我国仍处在大规模投资发展阶段的有利条件，鼓励企业集成利用前沿环保技术以创造绿色生产环境。通过综合努力，实现供给侧转型升级，推动钢铁品质从中高端向高端水平转变，技术工艺能力从追赶创新向引领前沿转变，环保排放从跟踪国际标准向提升行业标准转变，企业经营效率从接近国际先进水平向赶超国际先进水平转变。